村庄规划 | 引导村民参与村庄规划需要做好这几点

村庄规划作为统筹农村地区建设与发展的法定规划，其规划管控的内容基本上是村民开展自治活动、直接行使民主权利的主要内容。村庄规划要想真正做到落地实施，其编制实施过程就必须要嵌入村民自治过程，只有如此才能确保规划能够反映村民诉求、符合村民意愿，也能够让村民理解规划、重视规划、遵守规划。

2019年5月，自然资源部印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号，以下简称35号文），首次提出“乡镇政府应引导村党组织和村民委员会认真研究审议村庄规划并动员、组织村民以主人翁的态度，在调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节积极参与村庄规划编制，协商确定规划内容”，还要求“村民委员会要将规划主要内容纳入村规民约”，利用村规民约这一“自下而上”的村庄治理手段增强村庄规划的实施性。此后，国家多部委也陆续发文要求完善村民参与村庄规划建设的程序和方法，强化村民在村庄规划中的主体作用。但从近年来各地方的实践情况来看，村民参与村庄规划的效果一般，村民被动式参与现象明显，参与内容模糊、参与路径单一、参与水平低下。

2024年2月，自然资源部、中央农村工作领导小组办公室联合印发《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（自然资发〔2024〕1号，以下简称《通知》），《通知》要求“各地要采取农民喜闻乐见的形式，讲清编制‘多规合一’的实用性村庄规划的意义和主要内容”，并从如何调动村民参与积极性、保障村民参与过程中的民主权利以及规划成果如何让村民方便使用三个方面进行了说明。

对此，基于笔者所在团队——陕西省村镇建设研究中心（以下简称中心）在杨陵区、延川县、长安区等地多年的驻村陪伴式乡村建设经验，谈一谈关于引导村民参与规划的几点认识。

建立国土空间规划体系要求村庄规划要注重对全域全要素资源的管控治理，需要村民的理解接受和配合执行。

从编制内容来看，相较于农村住房建设、人居环境整治、产业发展等传统规划建设内容，国土空间布局及用途管制、耕地和永久基本农田保护、生态保护修复与土地综合整治等相关内容，由于专业性较强且不是村民普遍关心的内容，在讨论规划编制的过程中，规划人员往往会采取简单方式一笔带过，由此产生了“规划人员讲什么、村民参与什么”的局面；而村民通常将与自身利益是否相关作为参与村庄规划的行动标尺，并不会主动关心与个人利益不直接相关的内容，导致以刚性管控为主的规划内容在规划讨论过程中遭到村民的轻视、忽视，使村庄规划在实施过程中对乡村空间用途管制和各类建设活动的约束性变弱。在《农民参与乡村建设指南（试行）》中，明确提出“对乡村建设重要事项，由村民委员会组织村民充分讨论、参与决策、投身建设和管护”，“让常住村民和在外村民都知晓规划是村庄建设的主要依据”，“让农民充分重视规划，自觉遵守规划”。

在长安区抱龙村，中心基于城乡平等的价值观，以现代化为目标展开驻村乡建工作，高品质的空间规划建设吸引了一批国企、民企选择在该村投资。对农宅进行改造以经营民宿并取得良好的经济效益，这一过程及结果让村民意识到良好的村庄环境、空置的农房都可以转化为产业发展的资源，在观望片刻后也纷纷跟进、加入其中，并自觉参与到了村庄生态环境保护、土地整治等工作中。此外，在主动参与村庄建设过程中，抱龙村村民表现出了积极的文化创造力，将村庄主路的防撞墙建成了一座“龙”墙，把村庄历史中的“龙”文化具象呈现在当代人眼前，如今已经成为游客必不可少的“打卡点”。

因此，在引导村民参与村庄规划编制过程中，不能仅重点讨论村民关心的产业发展类、空间建设类内容，更应该让村民深刻意识到生态环境保护、土地综合整治、历史文化传承等内容都将影响到未来的生产生活，进而将其主动视作“村规民约”，确保每个人在享受村庄发展带给个人利益的同时，自觉承担起维护村庄可持续发展的责任与义务，做到权责相应，共建共享美好家园。

抱龙村村民自主经营的民宿

抱龙村村民参与龙墙建设及龙墙建成效果

村庄规划由乡镇政府组织编制，是一种自上而下的政府干预村庄发展的行为；对村民而言，参与村庄规划是一种自下而上进行村庄自治的行为。

尽管在35号文中已经明确“乡镇政府应动员、组织村民以主人翁的态度，积极参与村庄规划编制，在调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节积极参与村庄规划编制”。但实际情况是，村民参与的时间、方式、内容都由规划编制方及组织方决定，村民只是被动参与。一方面，“短平快”的意见征集方式，导致规划人员与村民缺乏深入的沟通，搜集到的意见难以反映村民的真实想法；另一方面，现场沟通只获取了留守村民的意见，外出村民难以获得表达意愿的路径，而外出村民通常是能力素质较强的青壮年，是村庄未来发展的主要力量，参与路径不畅剥夺了外出务工人员等乡村能人有效参与村庄规划的机会；此外，当前村民参与规划更多的是在规划成果公示环节，并未参与到规划编制的全过程之中，参与过程不连续、参与时间短暂以及参与深度有限，使得村民参与流于形式，难以保证村民参与的有效性。

《通知》指出引导农民参与村庄规划编制，“要严格落实村级事务民主决策程序，做好村民讨论、方案比选、方案公示等工作，保障村民知情权、参与权、决策权、监督权”；“引导农村致富带头人、新型农业经营主体、外出务工经商人员等献计献策，增强村庄规划的针对性和可实施性”。

在延川县太相寺驻村建设过程中，中心将村民划分为“在村村民、外出务工村民、城市化村民和新村民”四大类，并针对不同类型村民选择不同的交流方式及工作重点，建立了“线上＋线下”双线并行的治理工作平台，确保每一位村民都有机会为村庄发展发表观点、提出诉求，在一次次矛盾冲突的显化及化解过程中促成了村民共识，共同成为推动村庄规划建设发展的主体力量，并因在疫情期间主动发起家园自建活动而受到县政府的肯定和表彰。因此，为全面提高村民参与的广泛性及有效性，地方政府及规划编制队伍要充分认识到自身的历史使命，有足够的历史耐心，摒弃只注重程序无错、成果形式完整的表层思维，让人民群众通过全面参与村庄规划全过程来真正发挥决定村庄未来的主体作用。

构建太相寺村“线上+线下”双线平行的沟通平台，凝聚村民发展共识，保障后续乡建活动的顺利展开

各类型村民借助“线上+线下”沟通平台，积极参与公共空间节点建设的全过程

三、开展村民教育活动

在浙江“千万工程”的推进过程中，始终坚持“人民至上、共建共享”的工作方针，引导群众自觉投入村庄建设，厘清“政府干”和“农民干”的边界，该由政府干的主动想、精心谋、扎实做，该由农民自主干的不越位、不包揽、不干预。

长期以来，政府主导下的村庄规划建设模式让村民误以为“村庄规划是政府的事”，助长了村民“等靠要”的思想，参与家园建设的意愿与能力普遍变弱。

中心在杨陵区开展乡村建设过程中，十分注重对村民的教育帮扶，构建了从“调查-规划-设计-建设-运营”全过程陪伴式乡建方法，在规划前期侧重于培养村民对村庄规划的兴趣，使其能够主动了解和接受规划；在实施阶段，注重培育村民建设家园的动手能力，树立正确的乡建价值观；而在运营阶段，则注重培养村民利用既有资源实现自主经营、自我发展的能力。

因此，为提升村民参与乡村建设的能力，化被动为主动，一方面，要赋予村庄规划以教育属性，在规划编制实施过程中，开展多类型的教育技能培训活动，不断提升村民思想意识水平与劳动力技能，培养一批乡村建设工匠、土专家等本土人才；另一方面，要借助设计下乡、“百校连百县兴千村”等行动，鼓励规划、建筑、景观、乡村治理、乡村运营等专业人员走进乡村，驻村开展村庄规划编制工作、化解村民矛盾和指导村民参与建设实施，以此提高农民参与质量、提升乡村建设水平；最后，要改变既往政府向乡村的输血模式，通过“以工代赈、以奖代补、先建后补”等方式，激发村民参与的主动性和创造性，促成村民主体下的乡村振兴格局。

让规划师下乡拓能，全面参与村庄“调查-规划-设计-建设-运营”全过程，在驻村过程中培养村民的主人翁意识，使其能自发参与村庄建设、管理与运营

杨陵王上村全体村民参与村庄产业规划汇报会并积极发表个人意见

当前乡村发展最大的问题是“人”的问题，村民对村庄未来缺乏期待是乡村缺乏活力的根本原因，那么村庄规划编制实施过程中就需要规划设计人员对城乡未来树立积极的认识，并帮助村民建立信心。

首先，要平等看待城乡，乡村与城市一样，同样是承载人居理想的家园，避免高高在上的“俯瞰”乡村，认为乡村就是落后的、贫穷的。

其次，要坚持城乡融合发展理念，受制于城乡差距过大及市场化资源配置的功利模式，乡村无法独立实现现代化，村庄规划要避免就村言村，而是要通过与城市融合发展来增强乡村与城市的对话能力，在城乡关系中寻求适合的村庄发展定位。

再次，要坚持因村制宜做规划，我国幅员辽阔，村庄类型多样，我们要尊重村庄的差异性，制定符合其资源禀赋特质的发展路径，避免用套路化的方式来规划乡村。

最后，要始终坚持村庄规划“以民为本”，引导村民参与村庄规划，明确参与内容、疏通参与路径、提升参与能力，不止是为了让老百姓获得实质性的参与机会，真正发挥村民在乡村建设中的主体作用，也是为了帮助每一位村民有价值地活在当下，从容自信地迎接未来。