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超详细!新《土地管理法》逐条解读(三)

2020-01-16234

本期为新《土地管理法》逐条解读系列第三篇,前两篇请参见本网站推送的《新<土地管理法>逐条解读(一)》、《新<土地管理法>逐条解读(二)》


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第六十三条:“农民集体所有的土地的使用权不得出让转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

第六十三条:“土地利用总体规划城乡规划确定为工业商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,载明土地界址面积动工期限使用期限土地用途规划条件和双方其他权利义务

前款规定的集体经营性建设用地出让出租等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意

通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让互换出资赠与或者抵押,但法律行政法规另有规定或者土地所有权人土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外

集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限转让互换出资赠与抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行具体办法由国务院制定。”

解读:

(1)本条是新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的相关规定根据新《土地管理法》,在符合土地和城乡规划以及用途管制的条件下,集体经营性建设用地可以出租出让,其与国有建设用地同权同价同等入市。

(2)需要注意的是,本次新《土地管理法》第六十三条的修改,采用的是正面表述,对于除集体经营性建设土地外的其他集体土地是否可以用于非农业建设并未作出明确规定。下面笔者将根据集体土地的分类进行逐一分析。

根据新《土地管理法》第四条等规定,集体土地可以进一步分为集体所有的农用地集体所有的建设用地和集体所有的未利用地

①集体所有的农用地:农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地林地草地等农用地不得用于非农业建设,如违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,将根据新《土地管理法》第七十七条等承担限期拆除恢复土地原状罚款的法律责任非法占用农用地用于非农业建设的单位和个人还有可能构成非法占用农用地罪。

②集体所有的建设用地:《土地管理法》在对集体建设用地进行分类时,并无“集体经营性建设用地”的分类,而是分为了乡镇企业用地公益性建设用地宅基地三类。

a.乡镇企业用地:企业具有经营性质,因此,笔者倾向于认为乡镇企业用地皆属于集体经营性建设用地的范畴,可以适用新《土地管理法》关于集体经营性建设用地流转的规定。

b.公益性建设用地:公益性建设用地一般指用于文化教育医疗卫生等社会公益建设所规划使用的土地新《土地管理法》之所以特意强调集体经营性建设用地的概念,一定程度上就是为了与集体公益性建设用地相区分集体经济组织以外的单位和个人希望利用集体土地进行非农业建设的,一般都是以经营营利为目的,其出发点与公益性相悖,因此,笔者倾向于认为一般情况下集体经济组织以外的单位和个人希望使用集体公益性建设用地进行非农业建设的,依然与新《土地管理法》相冲突(可能属于违反土地利用规划和城乡规划的情形)但对于集体经济组织以外的单位和个人希望利用集体公益性建设用地进行公益性的非农业建设(如希望利用集体教育用地兴办民办学校)的合法性问题,各地在实践中的操作存在很大差异笔者倾向于认为,该等情况在新《土地管理法》出台后属于法律规定相对比较模糊的地带,具体操作时仍需与当地的自然资源主管部门农业农村主管部门进行沟通。

c.宅基地:新《土地管理法》对于宅基地的流转问题只给出了相对原则性的规定,即“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。笔者认为,在新《土地管理法》设定了鼓励性的规定的前提下,宅基地试点地区根据当地政策进行的宅基地流转,以及各地根据休闲农业等政策进行的宅基地流转具有合法性。在满足相应的条件下,集体经济组织外的单位和个人也可以利用宅基地进行非农业建设。

③未利用地:未利用地是指农用地和建设用地以外的土地,其属于一种兜底性的概念根据新《土地管理法》第三十九条,“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地国家依法保护开发者的合法权益。”根据上述条文,未利用地存在进行非农业建设的可能

(3)与之前公布的《土地管理法城市房地产管理法修正案(草案)(二次审议稿)》(“《二次审议稿》”)相比,本条将第六十四条第二款内容调整至本条第四款,属于逻辑性调整。

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第六十四条:“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划城乡规划确定的用途使用土地

解读:

(1)本条为新《土地管理法》新增加的内容其规定包括通过土地流转获得集体经营性建设用地使用权的土地使用者在内的全部集体建设用地的使用者,都必须严格按照土地利用总体规划和城乡规划确定的用途使用土地该条文体现了《土地管理法》的行政管理属性

(2)与《二次审议稿》相比,本条修订只做了文字性调整。

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第六十五条:“有下列情形之一的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权:

  (一)为乡(镇企业)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;

  (二)不按照批准的用途使用土地的;

  (三)因撤销迁移等原因而停止使用土地的

依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的,对土地使用权人应当给予适当补偿

第六十六条:“有下列情形之一的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权:

  (一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;

  (二)不按照批准的用途使用土地的;

(三)因撤销迁移等原因而停止使用土地的

依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的,对土地使用权人应当给予适当补偿

收回集体经营性建设用地使用权,依照双方签订的书面合同办理,法律行政法规另有规定的除外

解读:

(1)本条新增的第三款规定收回集体经营性建设用地使用权时,在不违反法律行政法规的前提下,应当依照双方签订的书面合同办理,体现了尊重意思自治的精神

(2)与《二次审议稿》相比,本条修订只做了文字性调整。

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第六十六条:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查

土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律法规,忠于职守秉公执法

第六十七条:“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查

县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律法规的行为进行监督检查的,适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定

土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律法规,忠于职守秉公执法

解读:

(1)根据机构职能的调整,目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部因此本条增设第二款,规定县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律法规的行为进行监督检查的,适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定

(2)本条的修订与《二次审议稿》一致。

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第七十条:“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为,依法应当给予行政处分的,应当依法予以处理;自己无权处理的,应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书,有关行政监察机关应当依法予以处理

第七十一条:“县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为,依法应当给予处分的,应当依法予以处理;自己无权处理的,应当依法移送监察机关或者有关机关处理

解读:

(1)本条修订完善了自然资源主管部门(原土地行政部门)在无权处理违法行为时移送处理的相关规定。

(2)与《二次审议稿》相比,本条增加了“或者有关机关”的内容。

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第七十四条:“违反本法规定,占用耕地建窑建坟或者擅自在耕地上建房挖砂采石采矿取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化盐渍化的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任

第七十五条:“违反本法规定,占用耕地建窑建坟或者擅自在耕地上建房挖砂采石采矿取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化盐渍化的,由县级以上人民政府自然资源主管部门农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任

解读:

(1)根据机构职能的调整,目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部因此本次新《土地管理法》修订时对本条作出了相应调整。

(2)本条的修订与《二次审议稿》一致。

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第七十七条:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋

超过省自治区直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处

第七十八条:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋

超过省自治区直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处

解读:

(1)根据机构职能的调整,目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部因此本次新《土地管理法》修订时对本条作出了相应调整

(2)本条的修订与《二次审议稿》一致。

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第八十一条:“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让转让或者出租用于非农业建设的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款

第八十二条:“擅自将农民集体所有的土地通过出让转让使用权或者出租等方式用于非农业建设,或者违反本法规定,将集体经营性建设用地通过出让出租等方式交由单位或者个人使用的,由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款

解读:

(1)本条是违法进行集体土地流转的后果根据中国人大网的法律释义,擅自将农民集体所有的土地通过出让转让使用权或者出租等方式用于非农业建设,是指没有法律依据或者未经法律规定的程序,出让转让使用权或者出租集体土地使用权用于非农业建设的行为

(2)违反本法规定,将集体经营性建设用地通过出让出租等方式交由单位或者个人使用的情况应当包括但不限于将不符合土地利用总体规划和/或未经登记的集体经营性建设用地通过出让出租等方式交由单位或个人使用等。

(3)与《二次审议稿》相比,本条做了文字性和逻辑性的调整。

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第八十二条:“不依照本法规定办理土地变更登记的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理

删去原第八十二条

解读:

(1)不动产登记制度是物权公示的重要体现本条删去后,未按照本法规定办理土地变更登记的,可能会根据签署的合同等承担违约责任和相应的法律风险

(2)本条的修订与《二次审议稿》一致。

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第八十四条:“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守滥用职权徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分

第八十四条:自然资源主管部门农业农村主管部门的工作人员玩忽职守滥用职权徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分

解读:

(1)根据机构职能的调整,目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部因此本次新《土地管理法》修订时对本条作出了相应调整

(2)本条的修订与《二次审议稿》一致。

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第八十五条:“中外合资经营企业中外合作经营企业外资企业使用土地的,适用本法;法律另有规定的,从其规定。”

第八十五条:“外商投资企业使用土地的,适用本法;法律另有规定的,从其规定。”

解读:

(1)根据《外商投资法》[2020年1月1日生效(尚未生效),主席令第26号],在《外商投资法》施行后,统称为外商投资企业,不再区分为中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业。

(2)与《二次审议稿》相比,本条修订只做了文字性调整。

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第八十六条:“在根据本法第十八条的规定编制国土空间规划前,经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。”

解读:

(1)参见本系列解读第一篇《新<土地管理法>逐条解读(一)》中关于新《土地管理法》第十七条的解读(1)。

(2)与《二次审议稿》相比,本条为新增内容。

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将有关条款中的“土地行政主管部门”修改为“自然资源主管部门”,“基本农田”修改为“永久基本农田”,“行政处分”修改为“处分”。

解读:

(1)本条为根据机构职能调整等原因进行的文字性调整,此处不再赘述。

(2)本条的修订与《二次审议稿》一致。

(完)

来源:军哥说法