特色小镇专题研究——特色小镇的PPP模式（一）

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

2016年7月，住建部、国家发展改革委、财政部公布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中明确提出，到2020年，我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、

美丽宜居等特色小镇。随着政策层面的推动，特色小镇与PPP模式两个热点碰到一起，作为国家供给侧结构性改革的探索，是经济转型升级的新形态。

PPP模式建设特色小镇优势分析

1.缓解地方政府债务压力，产生补短板、调结构效应。

当前，我国以需求拉动经济增长的空间有限，推动以政府引导，社会资本广泛参与的特色小镇建设，在建设形态上不搞“大而广”，坚持“一镇一风格”，从而以较少的财政资金撬动庞大的社会资金。少花钱、多办事、办好事，推动经济新旧动力切换，既可以达到稳增长的目的，促进投资与消费并举，也可以起到补短板、调结构，助推经济去杠杆的独特效应。

2.发挥要素集聚和扩散作用，降低和分散投资风险。

我国未来经济增长的两大引擎，一是创新，二是公共产品和服务，PPP模式是两者的混合动力。政府通过公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇建设，基于当前PPP模式的推广与成熟，社会资本可以自身先进的技术和灵活的管理经验，提高特色小镇建设的效率和效益，扭转各类资源过度向行政等级高的城市中心区集中的局面，从而提高小镇的凝集力，吸引更多的人才参与区域经济发展。

3.扩大社会资本的投资领域。

在经济新常态下，民间投资增速减速明显，社会资本通过投资特色小镇，除了可以获得直接的经济利益，还可获得其他衍生利益。例如参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理，获得较为合理的经营性收入。

特色小镇发展PPP模式建议

（一）明确PPP项目运作机制

对参与特色小镇建设的企业而言，明确PPP项目运作机制及投资回报预期至关重要。

首先，明确项目合作主体。四大主体是政府授权的下属机构或下属公司；各类投资主体；金融机构或其他投资人；咨询设计、工程施工、招商运营等产业服务机构。其次，明确职责分工。

政府部门给予整体方向指导、行政便利支持和专项资金补贴等；合作成立的SPV公司作为PPP项目实施主，负责与政府签订PPP项目合同，进行土地整理、基础设施建设、公共设施建设、物业项目开发等项目开发运营活动。

PPP项目属于基础设施与公共事业，决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求平衡，收益率大概只能达到10%。

因此，建议参与特色小镇建设的社会资本方一开始就要降低收益预期，其次，明确项目收益及补偿来源，主要包括开发建设成本补偿和特许经营收益。最后，要明确项目周期。

一般PPP项目都有长达10-30年的运营期，要靠后期运营的收益来弥补前期投资，因此，需要社会资本方具有强大的运营能力。

（二）建立PPP项目资源库

对建设特色小镇的地方政府而言，建立PPP项目库、制定和争取相关的税收、金融政策支持尤为关键。

首先，明确入库项目范围，重点为城市基础设施及公共服务领域项目。

其次，聘请专业PPP项目咨询机构，包装特色小镇PPP项目，向上申报；然后邀请中介机构基于项目的建设经营方案、盈利补贴方案、经营年限等综合条件，对项目进行初步筛选。

再次，根据申报项目的性质及成熟度，明确项目分类（储备项目库、执行项目库、示范项目库），确定项目开发时序。最后，对项目实施动态化管理，及时有效掌握每个项目的详细信息，有针对性的提供技术支持与专业指导，同时建立针对进度慢、效应差的项目建立退出机制，形成良性机制循环。

（三）制定PPP项目税收优惠政策

目前，财政部已出台一份《关于支持政府和社会资本合作PPP模式的税收优惠政策的建议》，主要涉及基础建设领域。

因此，在针对社会资本参与特色小镇PPP项目，政府也应加快出台针对不同类型的特色小镇PPP项目实施的各个阶段的专项支持扶持优惠政策，以达到降低社会资本的投资成本。

（四）加强PPP项目金融支持体系

目前，国家层面出台的特色小镇金融支持政策仅有中国农业发展银行一家政策性银行，远远不能跟上我国特色小镇建设步伐。

建议政府加强加紧出台更多金融支持政策，建立符合特色小镇PPP项目的金融体系，如：扩大商业银行对特色小镇建设贷款力度、对于进行特色小镇建设的社会资本进行贷款贴息、大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目、直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债、资产证券化进行特色小镇PPP项目融资等。

中国农业发展银行将小城镇建设作为信贷支持的重点领域，以贫困地区小城镇建设作为优先支持对象，统筹调配信贷规模，保障融资需求。

特色小（城）镇适用PPP模式的范围

《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》对政策性信贷资金支持的范围作了明确规定：

一是支持以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设；

二是为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设。在风险可控、商业可持续的前提下，小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和政府购买服务协议预期收益等可作为农发行贷款的质押担保。

特色小镇的产业发展空间与服务项目则是门槛相对较高的参与范围。包括土地整理、产业物业建设、产业招商运营等项目，相对基础设施和公共服务设施来说不是最缺资金的领域，因此会面临相对较高的参与门槛。

PPP模式建设特色小镇的具体路径

1.打造“产、城、人、文”一体化的运营平台。

特色小镇不同于以往行政区划单元上的乡镇建设，也不是工业园区、经济开发区、旅游区等功能的简单叠加。发展特色小镇的关键是要解决当前城镇化建设缺乏“特色”，它本质上没有行政建制、“非镇非区”，必须从战略规划层面按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在保留区域自然禀赋、特定人文底蕴等作为项目的标的基础上，联合规划设计、通过对不同专业机构的导入，以缔约形式破除原有模式的各种利益壁垒，形成“产、城、人、文”一体化的运营平台。

2.构建灵活的体制机制，培育较强的市场竞争力。

欧美国家的特色小镇无一不与其相应的“产业生态位”紧密相关，把吸引各类人才放在突出位置。特色小镇不是一般意义上工商企业也不是政府公益性项目，必须因地制宜，从建设、运营、管理等全流程定位准确、机制合理。打造一种“小而精、小而美、小而优、小而特、小而强”，或是旅游业，或是养老产业，或是手工艺产业等产业生态圈，实现城镇化与服务“三农”的产业化融合。

3.发挥金融作为产业改革催化剂的作用。

作为供给侧一端的金融企业，应发挥自身的优势，把银行信贷、保险、基金、风险投资、私募融资、P2P等金融创新元素与项目设计有机的融合，不断降低市场参与主体及信息获取成本，促进社会各方利益主体形成共识。
PPP过程管理涉及项目识别、模式选择，传统的可行性分析论证仅仅是为立项服务的一门“功课”，还应形成一个周密完整的政策体系提供精准服务。

契约精神是市场经济的灵魂，在项目伊始就必须强化地方政府的契约意识，合同是规范政府和社会资本双方行为的准绳，从资源、资产、资本融合多层次、多渠道的角度，明确特色小镇建设的目标导向，对项目决策评价体系真正做到“物有所值”，优质项目优先受理、优先审批，唯有理念到位，规则到位，能力到位，才能有效破解发展难题，增加发展动力，厚植发展优势。

哪些类型小（城）镇推行PPP模式更容易获得支持？

根据农发行浙江省分行的信息，该行信贷投向着力支持三种类型的样板小镇：

（一）资源整合型

依托资源禀赋优势和历史文化传承，立足传承与创新，实现生产要素的最佳组合和生产关系的优化布局。

（二）产业集聚型

依托高端要素集聚和产业转型升级，以最优的政策，培育最具竞争力的核心产业，围绕单个产业打造完整的产业生态圈，培育具有行业竞争力的“单打冠军”。以国际化的视野制定小镇规划，突出产业、城市、科技三者的高度融合；以高端化的水准推进小镇建设，以“10年也不落后”的高水准，推进小镇配套设施和产业项目建设，为推动产业发展建好平台。注重政策的导向和激励作用，积极向上争取要素资源，健全完善政策体系，以最优的政策培育最具竞争力的产业。

（三）“互联网+”型

依托互联网的溢出效应，以高新技术和高端人才为引领，推动技术、项目、资金等各类创新要素快速汇聚，培育以互联网产业为特色的新一代信息技术产业和以科技金融为重点的现代科技服务业，探索“O2O”众创空间。

近期PPP模式在特色小（城）镇建设中的实践

（一）油岭生态旅游小镇

2016年10月14日，中国电力建设集团有限公司与清远市连南县签署PPP项目战略合作框架协议，协议规定，双方将积极利用国家及各级政府鼓励的PPP模式，投资打造油岭生态旅游特色小镇为起点，扩大到连南全县全域旅游项目。具体项目建设将包括全县范围内的道路等基础设施，古建筑保护，生态环境保护，水环境治理，新景区开发与运营，学校、医院、污水处理等项目的规划、设计、建设和运营等。

（二）深圳甘坑新镇

“甘坑新镇”是深圳龙岗区政府与华侨城集团今年开始合作的一个城镇化项目，甘坑新镇的项目是通过政府与社会资本以PPP模式合作开发，大力发展新型文化创意产业，尤其是导入和培育具有高科技含量和高艺术水准的原创文化内容产业，形成高端文化创意产业园区，闲置的工业厂房摇身一变为IP文创产业、VR内容等科技产业以及创客的进驻地，带动“文化+”相关的科技、旅游、商业、生态、农业、教育、家居等现代新型城镇化产业的转型升级和快速发展。

（三）合肥“PPP+VR+特色小镇”

2016年10月18日，安徽省路网交通建设集团股份有限公司与肥东县人民政府举行了签约仪式，双方正式签署《合肥VR小镇项目战略合作框架协议》。根据约定，政府方主要负责征地拆迁、立项可研、用地环评等项目前期工作。社会资本方主要负责小镇投融资、建设、VR产业资源的引进和运营。

在国家推行PPP模式和特色小镇建设等多重政策叠加的引领下，政企双方将以创新发展为引领，以VR产业发展为支撑，以合资公司为载体，以长期合作共赢为目标，协同高效推进项目建设，确保小镇早日建成，成为合肥PPP模式下特色小镇建设的新标杆。

（四）浙江巧克力小镇PPP模式实践

巧克力甜蜜小镇位于浙江东北部的嘉善,一座集产业、旅游、文化为一体的巧克力甜蜜小镇,为亚洲目前最大的巧克力特色旅游风景区,全省10个省级示范特色小镇之一。规划面积3.87平方公里,总投资55亿元。自2014年10月开张运营。

PPP项目包装推介:在第三届世界浙商大会开幕式上,签约重大项目60个,其中有6个关于嘉善大云巧克力甜蜜小镇的PPP项目,分别为巧克力主题街区项目、甜蜜小镇酒店项目、民宿开发项目、婚庆商业风情街区项目、咖啡豆产业园项目、德国啤酒庄园项目。

多层金融体系保障。2016年,农发行对巧克力甜蜜小镇已投放项目贷款10亿元用于基础设施建设项目。总投资15亿元的小镇基础设施建设项目,已与农发行对接融资10亿元。同时,总投资4.3亿元的度假区环境综合整治提升项目,融资3亿元,目前正在与多家银行政策比选中。

政府政策支持保障。嘉善县出台用地、资金、项目、改革、公共服务等五个方面的政策措施,对小镇建设中新增建设用地,县里优先办理农用地转用及供地手续,优先确保重点项目、基础设施用地指标;部门资源方面,实行凡是符合小镇定位的招商项目优先向小镇集聚,基础设施、公共服务、人文环境等方面的资源优先向小镇倾斜,管理、建设、运营等方面专业人才优先向小镇配备的方针。

考虑到地方政府的财政能力,全国特色小镇创建过程中,未来资金约束仍然是最大瓶颈,而引入PPP模式是解决资金问题的最佳选择。通过PPP模式可以广泛吸收社会资本,既可减轻政府负担,还可以拓宽融资渠道,实现政府和社会资本实现利益共享和风险共担。目前,PPP模式在特色小镇建设中尚未得到广泛的应用,要大力发展该类模式在特色小镇中的应用,就需要政府从政策、法律、税收和金融等方面提供更多的支持,才能进一步推动特色小镇的建设。

欢迎继续关注下期“特色小镇专题研究——特色小镇的PPP模式（二）